律令制の原則からすると、地方の財源は口分田を班田収授することで、租を納めさせたりして確保されるはずでした。しかし、班田収授を受けるはずの百姓が浮浪・逃亡したり、戸籍がいい加減になっていたため、税収が減りました。そこで、口分田とは別に大宰府が直接管理する田地を設定し、そこを有力農民（優秀な農業経営者）に任せることで財源を確保する仕組みです。