9世紀になると班田収授が機能しなくなっており、口分田を与えられた農民からの租税収入が減ったことが問題となりました。
そこで、税収確保のために大宰府が周囲に直営方式の田地を設定し、そこを有力農民に耕作させ収入を得ようとしました。これが公営田です。